Onvoltooide decentralisatie

Wanneer een crisis leidt tot bezuinigingen kan dit opgepakt worden met de spreekwoordelijke schaaf of als aanleiding tot hervormingen. In Nederland lijken we nu te kiezen voor hervormingen van de provincies, waterschappen en de omvang van het ambtelijk apparaat. De discussies over de hervormingen worden gedirigeerd door de zgn. ambtenarenplaag.

In 1959 werd dit fenomeen voor het eerst uitgebreid beschreven door de Engelse econoom Ceryl Northcote Parkinson en in 2006 heeft H.J.Jansen het beeld op de Nederlandse situatie toegepast. Na jaren van politieke lafheid is het, volgens H.J. Jansen in een artikel van de Trouw¹, nu tijd voor het afslanken van de overheid. Het logge apparaat, de onkundige ambtenaar, allemaal krijgen ze de zwartepiet toegespeeld voor het niet goed en te duur functioneren van het bestuurlijke systeem. Maar is snijden in een toch al niet goed werkend bestuurlijk systeem een oplossing? De vraag die we in dit artikel centraal stellen is waarom het bestuurlijke systeem aan daadkracht heeft ingeboet en niet meer voldoet aan de hedendaagse maatschappelijke- en ruimtelijke ordeningsvraag. Pas wanneer deze vraag beantwoord is kunnen we op een constructieve manier nadenken over hervormingen.

Ontstaan van het huis van Thorbecke
Beïnvloed door de Romantiek ontwikkelde Thorbecke in 1848 de hervorming van de grondwetten. Opgevolgd door de gemeentewet en provinciale wet. De monarchie werd in stand gehouden, geen revolutie maar een aanvulling op het bestaande stelsel zou de democratie tot stand brengen en de rust in Nederland bewaren. Participatie van de sociaal lagere klassen werd geconstrueerd door de introductie van provincies en gemeentes. Het gaat hier dus om decentralisatie van macht en niet van ‘eigendommen’. Dat de decentralisatie nu lijkt te gaan om de aanwijzing van degene die het geld heeft of mag uitdelen is een misvatting van decentraal bestuur. De instituten zijn in het leven geroepen om de sociaal lagere klassen een stem te geven, om de aansturing op een niveau tussen Rijk en gemeente vorm te geven maar niet om de autonomie van de verschillende bestuurslagen te promoveren.

Sinds de hervormingen van de grondwetten in 1848 is de maatschappij en de ruimtelijke ordening in Nederland sterk veranderd. Geografische grenzen van bestuurlijke entiteiten staan onder druk van globalisering en schaalvergroting. De relatie tussen bestuurlijke entiteiten en sociaal-maatschappelijke trends en ontwikkelingen wordt gevormd door de perceptie van tijd en ruimte. Mede door de verkleining van afstanden door sneller transport, de toenemende flexibiliteit van bedrijven en veranderende vestigingsfactoren, opschaling van economische activiteiten en veranderingen in het daily urban system (vb. woon-werkrelaties) is onze perceptie van ruimte en dus van geografische begrenzingen totaal veranderd.
 

Veranderingen leidden tot de regio
In geografische termen resulteert de schaalvergroting in een nieuw, onduidelijk, schaalniveau, de regio. Het is een uiting van ontoereikendheid van de huidige vormen van bestuur dat burgers, overheden en andere organisaties buiten het bestuurlijke systeem om zoeken naar manieren van samenwerking. In de studie van het NIROV, ‘ de grenzeloze regio’, is het de gemeenschappelijke drijfveer om de regio bestuurlijk ‘licht’ te houden². Los van bestuurlijke belemmeringen geniet de regio van een grotere slagkracht en ontloopt de stroperigheid van een democratisch bestuur. Deze opinie of hoop voor de regio is begrijpelijk wanneer we de regio definiëren als iets tijdelijks, veranderlijk en grenzeloos (de titel van het boek). Het ondemocratische karakter is minder begrijpelijk wanneer het regio’s betreft die vergroeien tot conurbaties³, hechte stedelijke netwerken. Een goed voorbeeld van zo’n conurbatie in wording is de Randstad. Dat regionale opgaven nog steeds niet op het schaalniveau van de Randstad worden bestuurd is onbegrijpelijk.

In termen van organisatie resulteert de schaalvergroting in regionale samenwerkingsverbanden. De schaalvergroting in de samenwerkingsverbanden vindt plaats omdat het ambtelijk apparaat vaak te klein is, basisvoorzieningen (zorg&veiligheid) moeten overal gegarandeerd worden, het is goedkoper en handiger voor bestemmingsplannen. Toch kun je de opschaling ook zien als een tegengestelde beweging van de decentralisatie. Niet langer is het de ambitie om op een maatschappelijk relevant schaalniveau of binnen een maatschappelijk vormgegeven organisatie beslissingen te nemen. Geheel in pas met de economische ontwikkelingen is de ambitie gericht op efficiëntie en besparing. Geheel niet in pas met de trends in de ruimtelijke ordening die gericht zijn op de duurzaamheid, ruimtelijke kwaliteit en betrokkenheid. 

Politieke onmacht?
Ook op politiek vlak is veel veranderd. De autonomie van bestuurders is niet langer vanzelfsprekend. De laatste verkiezingen spreken voor zich, de onvrede over de wijze waarop politiek bedreven wordt is groot. De oorzaak van deze onvrede is moeilijk definieerbaar, niemand heeft hierover de waarheid in pacht of de oplossing bij hand. Toch wil ik twee veranderingen noemen die in dit betoog thuis horen. Ten eerste de menging van commerciële instellingen in de publieke arena (privatisering van overheidstaken) en ten tweede de toenemende Europese- en internationale invloed. Hierdoor zijn lokale overheden steeds minder bij macht om sturing te geven aan ontwikkelingen. Het is de vraag of bijvoorbeeld de automatisering van de vergunningsverlening in de Wabo het vertrouwen herstelt of het gat tussen burger en overheid alleen maar groter wordt. Een stap die gemaakt moet worden is burgers en bedrijven, nationaal- en internationaal, bepaalde basiszekerheden te bieden over de toekomst. Deze zekerheden zou men niet alleen moeten zoeken in scholing of financiële zekerheden maar ook in betrokkenheid en een heldere bestuurlijke context.

Vanuit de ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening, sociaal en politiek zijn er velerlei redenen om te hervormen. Op welke wijze blijft een lastige vraag. Zo heeft men in Rotterdam al gemerkt dat de hervorming van bestuurlijke grenzen geen gemakkelijke taak is. Oorspronkelijk was het idee om schaalverkleining te combineren met een schaalvergroting. Naast de deelgemeentes heeft de gemeente in een referendum voorgesteld om een stadsprovincie te introduceren. Dit voorstel heeft het, via het referendum, niet gehaald. Het was een slim idee om tegemoet te komen aan de veranderingen in de sociaal-ruimtelijke verbanden in de stad, een vorm van lokaal maatwerk. Hoe tegenstrijdig ook, een poging om tot een herverdeling van de macht te komen ter bevordering van betrokkenheid werd gedwarsboomd door de betrokkenen zelf! Het resultaat is een halfslachtige situatie met deelgemeenten die vaak onvoldoende geëquipeerd zijn en een gemeente die zichzelf verliest in overleggen en draconische opgaven.

In België zijn de gemeentelijke herindelingen gebaseerd op het aantal inwoners (minimaal 5.000). Ook deze optie lijkt ontoereikend in een zeer divers stedelijk veld met grote sociaal-culturele verschillen. De kracht van een getrapt democratisch bestuur kan beter benut worden wanneer er wat flexibeler omgegaan wordt met de begrenzingen van lokale en provinciale eenheden. In hoogstedelijke gebieden is meer getraptheid nodig terwijl landelijke milieus dit veel minder nodig hebben. Door de dynamiek van een leefmilieu leidend te laten zijn in het definiëren van bestuurlijke eenheden kan de maatschappelijke samenhang zich weer gaan herkennen in de politiek.

Een nieuw geluid
De vraag voor dit artikel was niet om de bestuurlijke problemen van Nederland op te lossen maar tot een nieuw geluid te komen over (de benadering van) de vraag waarom het bestuurlijke systeem aan daadkracht heeft ingeboet. De redenen zijn volgens ons:

-       Gemeente- en provinciale begrenzingen hebben vaak geen relatie meer met sociaal-maatschappelijk en culturele grenzen.

-       Gemeente- en provinciale begrenzingen hebben geen relatie meer met opgaven en ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening.

-       Bestuurlijke beslissingen zouden dan ook niet op deze schaalniveaus genomen moeten worden.

De hervormingen die relevant zijn voor het nieuwe kabinet volgen op deze problemen. Laat het stringente denken in drie bestuurlijk gekozen schaalniveaus los. De stad(RO) is veel dynamischer en werkt op veel meer dan drie schaalniveaus, zorg ervoor dat deze bediend worden. Ten tweede: vergeet de menselijke schaal- en maat niet. Veranderingen in de leefomgeving gaan uiteindelijk over een verandering van het leefmilieu van een persoon. Alhoewel de schaalvergroting sterk zal doorzetten in de komende decennia blijft er altijd iets bestaan als de directe leefomgeving. Ten derde: Thorbecke vormde de monarchie anderhalve eeuw geleden om tot een democratie. De maatschappij is op veel fronten niet meer te vergelijken met toen. Het is tijd voor nieuwe hervormingen maar met behoud van de sterke punten van ons bestaande stelsel.

Namens Rio Nuevo!